ESCUELA COLOMBIANA DE CARRERAS
INDUSTRIALES E.C.C.I.
FACULTAD
DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
MICROECONOMÍA – BOGOTÁ - 2007
Trabajo de análisis de concepto
macroeconómico del Déficit Fiscal
Economista - CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
- GLOSARIO
1.
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
2.
OBJETIVOS. –
2.1 OBJETIVO GENERAL.
2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
3. MARCO
TEÓRICO.
3.1. DÉFICIT FISCAL. · POLÍTICA FISCAL.
3.2.1 La coordinación entre la
Política Fiscal y la Monetaria.
· CONTROL FISCAL · SOSTENIBILIDAD FISCAL
4. MARCO
HISTÓRICO. –
4.1 RESEÑA DEL DÉFICIT FISCAL EN
LATINOAMÉRICA DURANTE EL SIGLO XX. –
4.2 HISTORIA DEL DÉFICIT FISCAL EN
COLOMBIA. –
4.2.1 La Segunda Guerra Mundial,
1939-1945. –
4.2.2. Década de los cincuenta. –
4.2.3 Déficit fiscal y política
monetaria de 1960 – 1970. –
4.2.4 Década de 1970: La bonanza
cafetera. –
4.2.5 La Crisis de la deuda,
1981-1984.
· Crisis de fin de siglo. –
4.2.7 Política fiscal 2000 - 2007
5. ANÁLISIS DEL DÉFICIT FISCAL EN
COLOMBIA DURANTE EL GOBIERNO DE URIBE .
- · IDENTIFICACIÓN Y CAUSAS DEL
DÉFICIT. –
5.2 CONSECUENCIAS DEL DÉFICIT. –
5.2.1 Aumento de las cargas
tributarias. –
5.2.2 Disminución de las tasas de
crecimiento. –
5.2.3 Déficit en la cuenta corriente.
–
5.2.4 Inestabilidad en los Precios. –
5.2.5 Balanza de Pagos. –
· LA POLÍTICA ECONÓMICA DE
URIBE. –
5.2.1 Las propuestas al inicio de los
períodos de Gobierno. –
5.2.2 La política fiscal del gobierno
de Uribe: Los detractores. –
· La postura del gobierno acerca
del comportamiento del déficit durante 2007. –
5.3 OPINIÓN DEL COMPORTAMIENTO DEL
DÉFICIT FISCAL. –
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
Las políticas fiscales de cualquier país
que buscan su sostenimiento financiero, están relacionadas con el
comportamiento de la deuda pública, es decir, con el desarrollo económico de
largo plazo, ya que es el patrimonio colectivo el que se encuentra el juego y
es éste el que debe administrarse responsablemente para suplir las necesidades
de los habitantes y las instituciones del país. Es claro que el Estado tiene el
deber de asegurar a sus ciudadanos el cumplimiento de los derechos
fundamentales, para lo cual cuenta con el patrimonio que ha sido recolectado a
partir de diversos gravámenes e impuestos, y el cual se emplea en estos ítems
con un concepto conocido como gasto público. Cuando el egreso supera el egreso
se produce un déficit. Se conoce como déficit una cantidad, normalmente
expresada en términos monetarios, que expresa que una suma es inferior a otra.
Es decir, se habla de déficit cuando los pagos superan a los ingresos y el
balance, en consecuencia, es negativo. El déficit fiscal indica la misma idea,
aplicada en este caso a la diferencia entre ingresos y egresos públicos. Las
políticas fiscales keynesianas insistieron en que los déficit fiscales eran
necesarios para aumentar la demanda agregada en tiempos de recesión, ya que los
gastos del Estado se añadían a la demanda de los particulares produciendo un
efecto reactivador sobre la economía. Las concepciones monetaristas actuales
destacan, en cambio, que los déficits fiscales son el principal motor de la
inflación. Al déficit fiscal actual se han atribuido causas como la dinámica de
la economía, tanto interna como a nivel mundial, al igual que las políticas
ingresos y egresos de las últimas administraciones. Por lo tanto, el análisis
del déficit fiscal que se desarrolla en este documento se fundamenta en la
necesidad de comprender como perjudica esta situación a ciudadanos del común,
en su vida cotidiana y su desarrollo personal, social y económico. Como primera
medida se ha definido un cuestionamiento a partir del tema de investigación
elegido, que será profundizado a través de los contenidos. A continuación, se
presentan el objetivo general y los objetivos específicos definidos para la
realización del trabajo. Posteriormente, se desarrolla el marco teórico donde
se presentan algunas relaciones del déficit con términos y comportamientos
económicos afines, para ubicarse teóricamente dentro del análisis, es decir,
conceptos económicos y políticos concernientes con el tema central. A
continuación se expone el marco histórico, en el cual se relaciona los orígenes
del déficit fiscal en Latinoamérica y en Colombia, y una reseña de su
comportamiento a partir de la Segunda Guerra Mundial, para luego profundizar en
su comportamiento de los últimos 20 años. Luego se presenta el análisis
como tal, teniendo en cuenta varios textos y documentos consultados, describiendo
y considerando la perspectiva de autores que han desarrollado teorías acerca
del tema, y a su vez se brinda el punto de vista personal de la autora
referente a estas variadas apreciaciones. Finalmente, se exponen las
conclusiones que se registraron luego del desarrollo y análisis del tema,
buscando resaltar las consecuencias de la buena o mala administración del
patrimonio colectivo de los ciudadanos del país.
GLOSARIO
CECD: Organización
para Cooperación y Desarrollo Económico con base en París.
Deuda Interna
Bruta: Total de créditos pendientes de pago, pagaderos dentro del país
otorgados al sector público no financiero, denominados en moneda nacional y
extranjera.
Deuda Pública:
Gasto gubernamental por encima de los ingresos o la deuda contraída por el Estado
en forma de obligaciones.
Encaje Bancario:
Porcentaje de recursos que deben mantener congelados los intermediarios
financieros que reciben captaciones del público. Ese porcentaje varía,
dependiendo de la mayor o menor liquidez que tenga el depósito.
Gasto Público: Es
el que realiza el sector público en un período determinado. Incluye todo el
gasto fiscal, más todos los gastos de las empresas fiscales y semifiscales con
administración autónoma del Gobierno central. El gasto público se destina a
bienes de consumo público, a bienes de capital y a inversión pública.
Keynesianismo:
Corriente de pensamiento económico originada en los escritos del pensador
inglés John Maynard Keynes y que se fundamenta en la acción del gobierno para
impulsar la actividad económica.
Reactividad: Todos
los elementos humanos, técnicos, tecnológicos, financieros de información
requeridos para desarrollar las actividades previstas en un proyecto o
experiencia
Populismo. Modelo
en que el Estado promueve el desarrollo e integra las masas a la política. Se
arraiga en países que se modernizan por la vía de la industrialización bajo la
batuta de un líder carismático que olvida la función mediadora de instituciones
y partidos, y traba relación directa con el pueblo.
Reservas
Internacionales: Son reservas formadas por los activos externos que están bajo
control del Banco de la República. Estos activos son de disponibilidad
inmediata y pueden ser usados para financiar pagos al exterior o para
intervenir en el mercado cambiario y defender la tasa de cambio cuando ello sea
necesario.
Restricción
Presupuestaria Intertemporal RPI: principio de naturaleza contable que describe
los factores que inciden en la evolución de la deuda pública
UPAC: Unidad de
poder adquisitivo constante. Unidad de cuenta que permite realizar operaciones
de crédito hipotecario a largo plazo a través de ajustes de valor de acuerdo
con la capacidad adquisitivo de la moneda legal. Su valor se modifica de
acuerdo con la variación resultante del promedio del Índice Nacional de Precios
al Consumidor. Esta unidad se trabaja dentro del sistema de valor constante.
Value at Risk -
Valor de Riesgo: herramienta de medición y control del riesgo de mercado, a
través de una serie de parámetros como el nivel de confianza, el período de
mantenimiento, la moneda de referencia y la metodología de estimación empleada.
1.
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN. Luego de revisar documentos,
artículos periodísticos y de tener en cuenta la opinión personal, se decidió
realizar la investigación acerca de las estrategias que ha tomado el actual
gobierno para controlar el déficit fiscal en el país, teniendo en cuenta que es
necesario establecer quién tiene la legitimidad y responsabilidad política para
regularlo. De igual manera, a partir de año 2002 con la elección de Uribe
se inicia una nueva política económica y social, que algunos expertos opinan
que es de corte “populista” y que ha tenido gran número de seguidores como de
retractores. A partir de este punto de vista surge la siguiente pregunta, con
la cual se desarrollará la investigación:
¿QUÉ
COMPORTAMIENTO HA TENIDO EL DÉFICIT FISCAL EN COLOMBIA DURANTE EL GOBIERNO DE
URIBE?
2.
OBJETIVOS
2.1 OBJETIVO GENERAL. Realizar
un análisis y presentar el informe correspondiente acerca del comportamiento
del déficit fiscal durante el Gobierno de Uribe , a partir de
antecedentes económicos, políticos y sociales presentados en el país.
2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
· Identificar
los conceptos económicos relacionados con el tema a tratar, a través de la
investigación y estudio de los mismos.
· Investigar
y describir las estrategias establecidas por el gobierno colombiano para frenar
el déficit y conocer las expectativas que estas generan en el país en general.
· Definir
la problemática, causas y posibles soluciones del déficit fiscal en Colombia,
con el fin de presentar un aporte objetivo.
3.
MARCO TEÓRICO
3.1.
DÉFICIT FISCAL. Se dice que existe un déficit cuando una cantidad es menor a
otra con la cual se compara. Por lo tanto, se tiene un déficit cuando la
cantidad de dinero usada en todos los gastos es mayor a la del dinero que se
recibe. De otra parte, fiscal viene de la palabra fisco, que significa tesoro
del Estado. Al unir estas palabras, se tiene que el déficit fiscal se presenta
cuando el Estado gasta más dinero del que recibe. El dinero que recibe el
Estado lo obtiene del recaudo de impuestos, de las ganancias que recibe por las
ventas de recursos naturales, de préstamos solicitados en el exterior, etc. Sin
embargo, el Estado posee también tiene una gran cantidad de gastos de
funcionamiento, inversión social e infraestructura, pagos de la deuda pública,
seguridad nacional etc. Uno de los mas importantes economistas de la historia,
John Maynard Keynes, expuso en su teoría que los déficit fiscales eran una
herramienta para reactivar una economía cuando ésta se encontraba en recesión;
sin embargo, esta teoría tiene también muchas críticas, pues algunos teóricos
sugieren, por el contrario, que los déficit fiscales elevan el costo de vida de
los ciudadanos, el cual es medido por la inflación. Existen varios métodos
utilizados por los gobiernos para poder pagar el déficit fiscal: disminución
del gasto, aumento de impuestos, un aumento en la cantidad y monto de los préstamos
que solicita en el exterior o a nivel nacional, o con emisiones de dinero. Para
poder tener buenos resultados, todas estas herramientas se deben ser
correctamente aplicadas, puesto que la disminución del gasto puede afectar las
políticas sociales y de inversión del gobierno; los impuestos pueden afectar a
los ciudadanos, que dejarán de consumir y de invertir, y por lo tanto no se
presentaría crecimiento económico; los prestamos aumentan la deuda pública y
éste, al competir con la banca privada por el dinero, hace que aumenten las
tasas de interés que, a su vez, pueden llevar a una disminución de la inversión
en el país y, como ya es conocido, las emisiones de dinero pueden terminar
generando un aumento de la inflación. Históricamente, en Colombia se ha podido
observar como la intervención directa del Estado ha estado presente en la
política y economía, lo que hace que los cambios en el manejo fiscal
estructural y la sostenibilidad de la deuda pública van a depender más de como
se logre actuar sobre factores institucionales y políticos que de la
persistencia en crear normas para reducir el déficit fiscal y hacer sostenible
la economía.
· POLÍTICA FISCAL. La
política fiscal es la política que sigue el sector público respecto de sus
decisiones sobre gasto, impuestos y sobre el endeudamiento. Esta política tiene
como objetivo facilitar e incentivar el buen desempeño de la economía nacional
para lograr niveles aceptables o sobresalientes de crecimiento, inflación y
desempleo, entre otras variables. Igualmente, busca evitar fluctuaciones en la
economía. Las herramientas con las que cuenta la política fiscal para cumplir
con sus objetivos están relacionadas con los ingresos y los gastos sobre los
cuales tiene influencia el Estado. Desde el punto de vista del ingreso, el
Estado puede controlar a quién y en qué cantidad se le cobran impuestos, a la
vez que puede desarrollar mecanismos para garantizar el pago de éstos, es
decir, evitar la evasión. Desde el punto de vista del gasto, el Estado puede
tener influencia sobre el nivel de los salarios, el aumento de éstos año tras
año, las contrataciones y los dineros que se transfieren a los departamentos y
municipios o a otras entidades, etc. Las políticas fiscales se pueden
clasificar en dos grupos: políticas expansionistas o políticas
contraccionistas. La política fiscal “expansionista” se presenta cuando se
toman medidas que generen aumento en el gasto del gobierno, o reducción de los
impuestos, o una combinación de ambas. La política fiscal “contraccionista” se
presenta cuando se toman decisiones para tener un gasto gubernamental reducido,
o aumentar los impuestos, o una combinación de ambas. Aún con las ventajas que
puedan traer las distintas herramientas que componen una política, el Estado
debe ser muy cuidadoso de no excederse en las medidas que desea tomar porque
estas medidas pueden afectar las finanzas públicas y aumentar el déficit fiscal
a niveles peligrosos que afectarían la estabilidad económica del país. El medio
por el cual el Estado obtiene los recursos necesarios para desarrollar sus
políticas y mantener en niveles aceptables su déficit fiscal, afecta también
otras variables como las tasas de interés y la tasa de cambio, las cuales
también deben ser tenidas en cuenta en el momento de definir una política
fiscal.
3.2.1 La
coordinación entre la Política Fiscal y la Monetaria: Esta
busca fortalecer complementos positivos entre al Banco Central y la Política
fiscal estatal, precisamente para mejorar el entorno global para la economía
como un todo. La política monetaria y la fiscal se ven conectadas en el tema de
la financiación del déficit público, de hecho, gran parte de los déficit
gubernamentales son cubiertos por los Bancos Centrales, “quienes financian” la
deuda valiéndose de la emisión monetaria y el aumento en la cantidad de dinero.
La dinámica de la deuda fiscal entonces, dependerá en gran medida de la forma
en que se cubra el desbalance, es decir, si se hace incurriendo en obligaciones
con los agentes privados o si se hace recurriendo a la emisión primaria. En
Colombia, más específicamente, el Artículo 371 de la Constitución de 1991 se
señala que las funciones del Banco de la República “se ejercerán en coordinación
con la política económica en general.” Para cada una de las partes, trabajar en
forma coordinada, por ejemplo, se acordó que, en caso de conflicto “entre los
intereses del Banco y los del Gobierno, el Banco deberá ceñirse al objetivo de
bajar la inflación“
· CONTROL FISCAL. El Control Fiscal es el
conjunto de actividades realizadas por Instituciones competentes para lograr la
regularidad y corrección de la administración del Tesoro Público a través de
sistemas y procedimientos. Está distribuido entre diversas Entidades de Derecho
Público que realizan actividades de la más variada índole, de acuerdo con su
propia estructura y naturaleza. No puede pensarse que solo las llamadas
Instituciones de Control o "Entidades Fiscalizadoras", realizan actos
de control fiscal, porque éste deriva del poder de control. El Control Fiscal
parlamentario es un conjunto de actividades del órgano legislativo van
encaminadas al control de la administración patrimonial. El Control Fiscal
Interno, de marcado carácter administrativo, busca cumplir, además de la
función de control propiamente dicha, la de colaborar en el desenvolvimiento de
la Administración como función ejecutiva. Dentro del Control Externo, puede
observarse también, la existencia de Instituciones Superiores "ad-hoc"
creadas especialmente para absorber un amplio sector del control del Tesoro
Público. La actuación de estas Entidades debe estar enmarcada dentro de las
Normas Constitucionales y dentro de las Leyes, Decretos, etc. que dominan en el
sistema de gobierno la actuación de los Órganos del Poder Público. Es decir,
toda actividad de las entidades encargadas de ejercer el Control Fiscal debe
tener competencia legal para efectuar dichas actividades. Los sistemas y
procedimientos aplicables al Control Fiscal, varían de acuerdo con la
naturaleza de los órganos que lo ejecutan. Esto es fácil de comprender por
cuanto entre la estructura y complejo funcionamiento del Parlamento y la simple
de una unidad de control interno existen notorias diferencias que repercuten,
lógicamente, en sus actividades. Como se verá al hacer un análisis de los
sistemas y procedimientos del Control Fiscal, son diferentes los medios de
control de que se valen, por ejemplo, los Parlamentos y las oficinas de control
de una dependencia del Ejecutivo. Los fines del Control Fiscal son variables en
cuanto a la intensidad con que lo aplican unas y otras instituciones, y en
atención a la diversidad de legislaciones, pero puede afirmarse que aun dentro
de estas reconocidas diferencias, y variados matices que analizaremos al hablar
del "Alcance del Control Fiscal"; sus objetivos básicos son la
regularidad y la corrección de la administración del Patrimonio Publico.
Los principios del control fiscal:
· La
eficiencia: la asignación de los recursos deber ser la más conveniente para
maximizar sus resultados.
· La
economía: en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se deben
obtener al menor costo.
· La
eficacia: sus resultados se deben lograr de manera oportuna y guarden relación
con sus objetivos y metas.
· La
equidad: permite identificar los receptores de la acción económica y analizar
la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y
entre entidades territoriales.
· SOSTENIBILIDAD FISCAL. El
concepto de sostenibilidad fiscal se ha definido de varias maneras: es
sostenible si los niveles de déficit y de deuda del país no exigen cambios
drásticos en el gasto y los ingresos. De igual manera, se dice que una política
fiscal es sostenible cuando genera una secuencia de deuda y déficit tal, que la
condición de valor presente de la restricción de presupuesto se cumple. Si esta
condición se viola es imposible de sostener un déficit progresivo y, por lo
tanto, se requerirán cambios en la política fiscal. De otro lado, la
sostenibilidad fiscal también se ha relacionado con la solvencia del gobierno,
es decir, con la capacidad de solventar sus pasivos. Una política fiscal no
sostenible podrá conducir a la insolvencia del gobierno si no se introducen los
cambios que requiere la política fiscal. El concepto de sostenibilidad
determina si el gobierno podrá continuar en el futuro con la política aplicada
actualmente, es decir, si puede mantener indefinidamente el resultado primario.
En la práctica común se dice que una política fiscal será sostenible en el
mediano y largo plazo siempre que el gobierno pueda aplicar un conjunto de
medidas presupuestarias bajo determinados supuestos, de tal manera que logre
mantener el stock de deuda estable. La idea de sostenibilidad depende, en gran
medida, de los supuestos de política que afectan el equilibrio macroeconómico.
La noción de solvencia ha tenido un mayor tratamiento en la literatura
económica. Ella se refiere a la capacidad que tiene un gobierno de generar, en
el futuro, suficientes superávit primarios que igualen, en términos de valor
presente, el saldo de la deuda pública. En tal sentido, la condición de
solvencia representa una restricción que obliga a que la deuda pública
descontada en el último periodo sea exactamente igual a cero, esto requiere,
entre otras cosas, que dicho saldo no crezca de manera exponencial en el largo
plazo, lo que evita que la nueva deuda se dedique sólo al pago de los intereses
de la deuda pendiente. La brecha fiscal que registró Colombia en la última
década estuvo estrechamente relacionada no sólo con la dinámica de la economía,
sino también con los diferentes eventos que determinaron el ambiente
macroeconómico, es decir, la economía mundial. Por supuesto, también reflejó
las decisiones de política de ingresos y gastos de las últimas
administraciones. En los medios especializados se suele decir que la posición
fiscal de un país es sostenible si el gobierno reconoce y cumple la Restricción
Presupuestaria Intertemporal (RPI). Esa postulación también permite hacer
pronósticos sobre el posible comportamiento de la deuda y construir estrategias
de política para determinar una postura fiscal determinada. Sin embargo, en los
últimos años han surgido otros enfoques que permiten abordar este tema. Entre
otros, cabe mencionar el enfoque de la hoja de balance, según el cual la
sostenibilidad o solvencia de un gobierno se valora como si fuera una empresa,
de manera que un cambio positivo del patrimonio neto público es indicador de
solvencia fiscal; el enfoque valor de riesgo (Value at Risk) que provee la
máxima tasa de interés que permite hacer sostenible la deuda y otros enfoques
que usan técnicas estadísticas novedosas para trazar trayectorias de deuda
asociadas a determinadas distribuciones de probabilidad, a partir de
simulaciones estocásticas. El segundo determinante está constituido por el
producto entre la tasa de interés real (ajustada por el crecimiento económico)
y el saldo de la deuda del período previo. Este determinante que es conocido
como el factor ajuste dinámico de la deuda, da cuenta de cómo el entorno
macroeconómico y de crecimiento económico afecta las finanzas públicas.
4. MARCO
HISTÓRICO
4.1 RESEÑA
DEL DÉFICIT FISCAL EN LATINOAMÉRICA DURANTE EL SIGLO XX. Con la
llegada del Capitalismo Financiero en el último cuarto del siglo pasado, cuando
los cuantiosos excedentes de la industria acumulados durante un siglo se
trasladaron al sector terciario de la economía se han dado varios cambios en la
política fiscal de los países pobres que ha traído consecuencias nefastas en la
estabilidad social y la calidad de vida de los pueblos. El Estado ha dejado de
ser el ente que se inspiró en el pensamiento burgués del siglo XVIII, cuando se
concibió con funciones derivadas del racionalismo burgués, que en todo caso
consideraba las clases populares y el conglomerado social en su conjunto, como
una de las razones de existir. Los Estados cobraban impuestos y con ese dinero
cumplían las funciones de básicas de administrar lo público y financiar la
política social, que era la manera de proteger a los pobres. Antes de la década
de 1960, la economía se caracterizaba por el monopolio en el sector privado o
falso libre mercado, que manipulaba las diferentes variables para su beneficio,
incluyendo el manejo de las normas gubernamentales y la eliminación de la
competencia por todos los medios posibles. Por supuesto, este monopolio del
mercado creó descontento en la población. Más tarde, los gobiernos, que
recibían beneficios de estos monopolios en el sector privado, se inspiraron el
comunismo como forma monopolio estatal, y otros con la directriz de la extrema
derecha, apoyándose en muchos casos por el descontento del pueblo, se lanzaron
acabar con el monopolio privado. La ideología de la época fue “Para que recibir
limosnas, sino podemos llevarlas todas". Es decir, solamente se dio un
cambio de dueños en el monopolio.
Históricamente una de las características
de esta nueva coyuntura fue la corrupción, desfalcos, déficit fiscal y el
subsiguiente endeudamiento para cubrir el déficit, generalmente mediante
endeudamiento externo; además del descontento general de la población,
traducido en terrorismo, revoluciones, revueltas y luchas sociales, llevaron a
los gobiernos a cambiar de estrategia, decidiéndose a la retirada de este
peligroso negocio del monopolio estatal.
Luego de la caída del comunismo y de los
regímenes totalitarios, varios gobiernos decidieron darle entrada al libre
mercado, caracterizado por políticas antimonopolio, antioligopolio,
antiproteccionista, antisubsidiario, antifavoritismos gubernamentales, etc. Es
claro que las inflexiones de cambio ocurren con la violencia del déficit fiscal
y la exuberante deuda externa. Muchos analistas esperan que bajo las mismas
leyes, el crónico déficit fiscal, el pago de la deuda, las presiones sobre el
fisco de varios ángulos, y quizá él más influyente, el retraso de las reformas
de los Estados ocasionen graves consecuencias económicas y políticas.
Hoy en día, el Fondo Monetario
Internacional FMI ha reducido los topes de endeudamiento para presionar manejos
más adecuados del fisco. Antes de la década de 1960, el FMI y el Banco Mundial,
promocionaban el endeudamiento para financiar el populismo-estatismo en el
tercer mundo, teniendo como supuesto que prestando dinero se producía capital,
con la recepción de pagos de los intereses. Más tarde, muchos dejaron de
pagarla, simplemente porque no tenían con dinero con que hacerlo, así el FMI y
el BM han iniciado la promoción del ahorro fiscal. Es claro que hoy en día
muchos países latinoamericanos todavía poseen un inadecuado manejo político,
caracterizado por el retraso de las reformas del Estado, de la constitución, de
la reducción del gasto fiscal, etc, que están bloqueando su desarrollo.
4.2
HISTORIA DEL DÉFICIT FISCAL EN COLOMBIA
4.2.1 La
Segunda Guerra Mundial, 1939-1945: Este hecho fue un choque
externo de considerables proporciones sobre la actividad económica nacional. El
choque se transmitió a través de la volatilidad del comercio internacional
generando un desequilibrio macroeconómico.
El nivel de reservas internacionales cayó
considerablemente y el crecimiento real se desaceleró cayendo1,7 % en 1942. El
crecimiento económico siguió estancado exhibiendo un promedio, entre 1942 y
1943, de tan sólo 0.3%. La caída en la actividad económica durante los primeros
años de la Segunda Guerra intentó ser contrarrestada por el gobierno del
presidente Santos mediante una agresiva política fiscal. Así, el gobierno
adoptó una serie de medidas de mediano y largo plazo en el contexto del llamado
Plan de Fomento de la Economía Nacional, que establecía la conversión de la
deuda pública interna, la ejecución de importantes obras públicas en vías de
comunicación y la consecución de una serie de ayudas a los sectores agrícolas e
industriales.
4.2.2.
Década de los cincuenta: En 1950, la misión enviada por el BIRF y dirigida por
Richard Musgrave llegó a Colombia. Su objetivo era estudiar la tributación, en
especial las tarifas de los impuestos directos y la alta evasión del impuesto a
las ventas, a fin de aumentar la participación de los ingresos tributarios y
hacer más equitativo el sistema fiscal en Colombia. Las características fiscales que presenta esta década son
las siguientes:
· La estructura tributaria estaba basada en
su mayoría por impuestos directos.
· Se
planteaba la necesidad de diseñar una política de estabilidad monetaria
compatible con una de gastos ejecutada con presupuestos balanceados y no con
emisiones de dinero, para evitar presiones inflacionarias.
· Se
estableció la controvertida "doble tributación" para las empresas.
· Los
organismos de crédito internacional recomendaban, en ese entonces, una política
de desarrollo con gran intervención estatal y ampliación del mercado vía gasto,
sustentado dicho gasto en los impuestos directos.
· En esta
época, la tributación era básicamente directa; Colombia disponía del impuesto
sobre la renta más progresivo y productivo de América Latina.
4.2.3
Déficit fiscal y política monetaria de 1960 - 1970: La
emisión con fines fiscales figura entre los principales determinantes del
crecimiento en los medios de pago durante el siglo XX. Uno de los episodios más
claros de este hecho fue el desequilibrio fiscal de comienzos de los años
sesenta que fue financiado en buena parte con recursos provenientes de emisión
primaria. Después de registrarse en 1959 un superávit fiscal de 2% del PIB, la
situación fiscal se deterioró durante los primeros años de la década del
sesenta y no fue hasta 1965 en que volvió a alcanzarse el equilibrio fiscal. 10
Durante esta década el impuesto a la renta se modificó, fueron decretadas
varias deducciones y exenciones a las industrias básicas con el propósito de
canalizar el ahorro y la inversión hacia los sectores sustitutivos de
importaciones. La tributación seguía basada en impuestos directos, tendencia
que propende a revertirse en 1963 cuando fue promulgado el impuesto a las
ventas aplicado en el año gravable 1965, de manera que en 1966 los impuestos
indirectos fueron mayores que los directos. De igual manera, la tendencia de
impuestos directos empezó a revertirse y se aplicó un significativo cambio en
el recaudo de impuesto de renta.9. Gráfico 1 Balance del Gobierno Central
durante el Siglo XX
4.2.4 Década de 1970: La
bonanza cafetera: En 1974 se dio un verdadero cambio en la composición de los
ingresos tributarios y se reajustaron las tasas y la estructura del impuesto a
las ventas. La segunda parte de la década de 1970 se caracterizó por el aumento
excepcional en los precios internacional del café que, si bien jalonó la
actividad económica, también se tradujo en aumentos de la oferta monetaria y en
el nivel de precios producidos por una extraordinaria acumulación de reservas
internacionales. La política monetaria, aunque inicialmente expansionista,
rápidamente se tornó contraccionista. El encaje ordinario fue aumentado
gradualmente y se fijó un encaje marginal del 100% sobre los nuevos depósitos.
Además, se desincentivó el acceso a los préstamos externos y se tomaron medidas
para acelerar los pagos al exterior. Además, durante esta época se eliminó gran
número de exenciones y deducciones aplicadas en la década anterior y se
estableció un régimen de presunción universal de renta mínima del 8% en
relación con el valor del patrimonio neto, generando una creciente evasión, por
la complejidad del sistema.9
4.2.5 La
Crisis de la deuda, 1981-1984: Los años 80 iniciaron con los
coletazos de la recesión en los países industrializados a finales de la década
anterior. El alza en las tasas de interés norteamericanas129 elevó el costo de
la deuda externa en los países Latinoamericanos y produjo declaraciones de
moratoria en los pagos en un periodo conocido como el de la “crisis de la
deuda”. A pesar de que en Colombia los efectos de la crisis fueron moderados y
se reflejaron en una desaceleración de la actividad económica130, el país
experimentó serios desequilibrios macroeconómicos. En primer lugar, el menor
ritmo de las exportaciones y, sobre todo, la escasez de crédito externo
provocaron una fuerte caída en el stock de divisas oficiales. En segundo lugar,
el déficit fiscal alcanzó niveles cercanos al 4% del PIB, el más alto hasta
entonces en el siglo XX. El gobierno hizo un mayor uso de las utilidades
provenientes de la valorización de las reservas internacionales a través de la
Cuenta Especial de Cambios (CEC) del Banco de la República. El presidente
Betancur posesionó un nuevo equipo económico en cabeza del Ministro de Hacienda
Junguito quien llevó a cabo un programa de saneamiento macroeconómico de corte
ortodoxo. En primer lugar, se elevaron los impuestos y recortaron los gastos
públicos para atacar el creciente problema fiscal. Además de la reforma
tributaria que acompañó esta política, también se eliminó el esquema de
apropiación automática de las utilidades de la CEC, y se introdujeron
mecanismos de financiación del déficit distintos a la emisión primaria. El
Gobierno se constituyó entonces en el principal motor de la economía y, dado
que el crédito externo se encontraba cerrado, el Banco de la República se
convirtió en su principal fuente de recursos. La contraparte de ello fue un
aumento del déficit fiscal durante los primeros años de la década, financiado
con emisión primaria.10. Las principales características fiscales de la década
fue la extensión de la base tributaria del impuesto a las ventas y se le dio su
forma actual de impuesto al valor agregado, IVA. De igual manera, el
financiamiento del gasto se basó en la imposición indirecta y se crearon
impuestos al comercio exterior para superar la crisis fiscal de la primera
mitad de la década, pues en este periodo de produjo una significativa caída en
el recaudo que se normalizó para la segunda mitad de este periodo.9
· Crisis de fin de siglo: La
recesión económica de finales de siglo se dio en medio de una compleja
situación macroeconómica. En 1991, durante la administración de César Gaviria
(1990-1994), se aceleró el proceso de liberación comercial y financiera de la
economía colombiana que había comenzado desde el gobierno anterior. Entre las
principales reformas implementadas se cuentan la reducción del nivel de
aranceles y de las restricciones a la libre movilidad de capitales. Es decir,
se impone un nuevo modelo estructural de desarrollo de apertura económica, cuyo
elemento más importante de la misma fue la liberalización y desgravación
comercial y se redujeron de manera muy significativa los aranceles y las
sobretasas a las importaciones. La economía colombiana empezó a desacelerarse
desde mediados de 1996. Como respuesta a esta situación, la política monetaria
tomó un viraje expansionista. Por otro lado, la situación fiscal se había
venido deteriorando desde mediados de la década y para 1998 el déficit fiscal
del Gobierno Central había sobrepasado el 6%, uno de los más altos del siglo.
El último trimestre de 1998 marcó el comienzo de la peor recesión en la
historia de Colombia, que llevó a que 1999 por primera vez se registrara un
crecimiento negativo del 4,2 por ciento en el Producto Interno Bruto, PIB.
Entre las causas figuran el excesivo endeudamiento tanto del sector público
como del privado que con unas tasas de interés excesivamente altas que tocaron
niveles del 50 y 60 por ciento hicieron las veces de aspiradoras de los
recursos de la economía. La demanda se contrajo, la gente no tuvo con qué
comprar, se generó un efecto dominó, no hubo recursos para inversión, no hubo
demanda, sobraron empleados y así el desenlace final: cierre de empresas,
incremento en el desempleo y caída de la producción nacional. Al gobierno de
turno del presiente Pastrana hizo frente a la crisis financiera, a la crisis de
las cooperativas, a las más altas tasas de interés y a la crisis del UPAC Se
presenta una tendencia marcada por la ampliación de la base tributaria con una
estructura básicamente indirecta. En esta forma se consolida la tendencia
iniciada a partir de la década de los ochenta donde el principal mecanismo
generador de ingresos para el Gobierno ha sido el recaudo del IVA, que ha
extendido su base a gran cantidad de productos y servicios. Además, desde 1999
el país se encontró frente a una nueva modalidad impositiva, el llamado
impuesto del dos por mil a las transferencias financieras cuyo objetivo
fundamental fue socializar las pérdidas del sistema financiero. A lo largo del
primer semestre del este año se acentuaron los problemas para el país: la
crisis financiera nacional e internacional se agudizó; un ataque especulativo
al peso propició una pérdida importante en las reservas internacionales y la
recesión económica se aceleró. Todo ello provocó una pérdida de confianza en la
economía y obligó al gobierno del presidente Pastrana a tomar la decisión de
solicitar el respaldo del Fondo Monetario Internacional en julio del 1999. El
ministro de Hacienda, Juan Camilo Restrepo, acudió al FMI, siendo la primera
vez que el país suscribía un acuerdo formal con este organismo. El total del
servicio de la deuda para el año 2000 asciende a $15.601.9 mil millones, el
doble con relación al año de 1997. Los intereses de deuda tanto interna como
externa de año en año se incrementan más y es muy probable que continúen con la
misma tendencia en los próximos años. Las transferencias territoriales suben y
se desbordan los intereses de la deuda pública (interna y externa) presionando
hacia un mayor déficit fiscal. Por acuerdo con el Fondo Monetario Internacional
(FMI) el Gobierno empezó a mejorar esta situación, deteniendo la tendencia del
déficit fiscal por medio del recorte de la inversión, una nueva reforma
tributaria, el control de la evasión, y mediante reformas a los regímenes
pensional y de transferencias con efectos para el año 2000 en adelante. Tabla 1
Servicio de la deuda a cargo de la nación 1997 - 2000 (miles de millones de
pesos). Fuente
Para resolver el problema de financiamiento
del déficit fiscal los últimos gobiernos han acudido a reformas tributarias y
al mercado internacional de capitales. La financiación del déficit fiscal
mediante mayores niveles de deuda ha ocasionado que el gobierno tenga que
contratar nueva deuda para pagar la vieja. La deuda pública, interna y externa,
se incrementa año en año a medida que crecen las necesidades de recursos para
financiar. Como proporción del PIB la deuda pública sobrepasa el 50 por ciento.
Durante esta década, se dio también una enorme llegada de capital, y
adicionalmente, el sector privado aumentó su endeudamiento externo
cuantiosamente. El gobierno decide acompañar estos acontecimientos con una
expansión significativa y busca financiarse a través aumento significativo de
impuestos, de cerca del 4% del PIB. Más tarde, se concluye que este aumento no
bastó para financiar la expansión y se recurre al endeudamiento público interno
y externo, financiando nómina improductiva y proyectos de inversión muy grandes
al lado de concesiones también grandes para obras públicas emprendidas por el
sector privado.
4.2.7
Política fiscal 2000 - 2007: De acuerdo con el concepto de Alberto
Carrasquilla Moreno, Ministro de Hacienda, a raíz del deterioro financiero en
la década de 1990, el gobierno a comenzó un proceso de reestructuración de las
finanzas públicas, consolidándose a finales de 1999 el paquete de ayuda
proveniente del Fondo Monetario Internacional (FMI). A raíz de esta
reestructuración, se ha venido presentando un ajuste fiscal desde 2000. Al
finalizar el 2005, el sector público consolidado registró un déficit de US$
24,4 millones, cifra cercana al equilibrio fiscal y que no se veía desde hacia
una década. Este equilibrio se da como el resultado de superávit registrado por
las entidades del sector descentralizado (4,5 % del PIB) asociado
principalmente por la acumulación de recursos en los fondos de seguridad social
y unas finanzas publicas bien administradas. Como resultado, se cumplió la meta
acordada con el Fondo Monetario Internacional (FMI) dando validez al Acuerdo
Stand by que comenzó en abril de 2005 y tendrá una duración de 18 meses. El
Gobierno a través del Consejo Superior de Política Fiscal fijó una meta de
déficit fiscal para 2006 equivalente a un 2,0% del PIB.El cumplimiento de
la meta de 2,0%, que se inscribe dentro del marco fiscal de mediano plazo,
supone la generación de un déficit de 5,2% del PIB en las cuentas fiscales del
GNC y un superávit de 3,1% del PIB en el sector descentralizado. Por su parte,
el Gobierno nacional central (GNC) registró un déficit equivalente a 4,9% del
PIB. Frente al año 2004 esta cifra revela una reducción en el tamaño del
déficit, asociada principalmente con el dinamismo de los ingresos. En términos
anuales, las rentas totales aumentaron 14,8% y los gastos 10,3%. Según
PROEXPORT, a partir de 2004 diferentes factores internos y externos continuan
favoreciendo el crecimiento económico de Colombia. Entre los factores internos
sobresalieron la mayor dinámica de la inversión, que fue el componente de la
demanda que más contribuyó al crecimiento económico en 2004; las exportaciones
que, presentaron el mayor crecimiento anual de los últimos 10 años; las tasas
de interés que se ubicaron en el nivel más bajo desde 1992; la menor tasa de
inflación de los últimos 30 años; el déficit fiscal más bajo desde 1999, y la
mejora en las condiciones de seguridad gracias a la política de defensa y
seguridad democrática del gobierno. El mejor resultado de las finanzas públicas
obedece a la política de ajuste fiscal tanto del Gobierno nacional central que
mantuvo su política de restricción de gastos de funcionamiento; como del sector
público descentralizado, que registró un superávit de 2,9% del PIB frente a un
superávit de 2,4% del PIB en 2003. Gráfico 3 Déficit Fiscal de Colombia (% de
PIB) Fuente
5.
ANÁLISIS DEL DÉFICIT FISCAL EN COLOMBIA DURANTE EL GOBIERNO DE URIBE
· IDENTIFICACIÓN Y CAUSAS DEL DÉFICIT . Luego
de conocer la historia de la política fiscal a lo largo de 50 años en el país y
después de la crisis de la deuda, es claro que el déficit se produce por la
obligación de pago deudas interna y externa, y por el manejo dado al proceso de
descentralización de entidades públicas. Políticamente, dentro de los procesos
de mayor impacto sobre la evolución fiscal y el desarrollo de la economía, es
claro que hay tres transformaciones institucionales a ser enfatizadas:
· La
Constitución de 1991 y sus efectos fiscales y legales sobre el gasto público,
como más adelante se presentará con el efecto de las transferencias.
· La
independencia del Banco de la República y el papel de las tasas de interés y
del tipo de cambio como instrumentos de “ajuste”.
· El
marco constitucional y legal que regula la política fiscal y la política
monetaria y cambiaria.
Referente a los efectos fiscales de la
Constitución de 1991, varios analistas han concluido que aumentó
descomunalmente el gasto público y las transferencias, generó más déficit
fiscal, estableció inflexibilidades estructurales que han hecho imposible para
el país el lograr un balance fiscal sostenible y asegurar un crecimiento
similar al histórico. A mayor déficit, es necesaria la búsqueda de fuentes de
financiamiento interno y externo para cubrir la falta de dineros, pero un
aumento de la deuda se traduce en aumento de los intereses y mayores. El
problema ya se muestra como estructural y parece no tener una salida clara.12
De igual manera, a raíz de la crisis de la deuda en la década de 1980, se
presentó un agotamiento de las fuentes externas de financiamiento y se efectuó
una conversión de la deuda externa por deuda interna, y el Estado tuvo que
asumir la carga del servicio de las deudas externas pública y privada. Durante
la etapa de endeudamiento entre 1970 y 1982, el Estado asumió una parte de la
deuda, en tanto que la mayor proporción correspondió al sector descentralizado,
en particular a las empresas públicas, las cuales destinaban los recursos a sus
planes de infraestructura. Al llegar la crisis, estas entidades habían
descuidado la generación de recursos propios, y cuando se cerraron las fuentes
de financiación externa, se produjo la crisis financiera. Entonces, el Estado
adopta la deuda de estas entidades, convirtiéndola en deuda interna, lo que
produjo un desequilibrio fiscal. Tabla 2 Gobierno central: financiamiento del
déficit fiscal. Fuente
Como ya se había anotado, un elemento que
ha empeorado existencia del déficit fue el proceso de descentralización, con el
aumento de las transferencias a los gobiernos locales. El objetivo de un
proceso de descentralización es el de transferir además de dineros a las
entidades territoriales, parte de las obligaciones del gobierno central; pero
en Colombia ese objetivo no se ha cumplido hasta este momento, pues, a transferir
importantes recursos a los municipios y departamentos, y estos no se esforzaron
lo suficiente en generar recursos propios.10 Adicionalmente, el mal momento que
vive nuestro país, ha desembocado en un gran conflicto interno armado, que bien
podríamos catalogarlo como guerra; el gasto militar ha pasado aproximadamente
del 2% del PIB a comienzos de los años noventa a 3,6% del PIB en 1998. Es claro
que el gasto militar genera un incremento en los gastos del
Gobierno. Según expertos, otra de las principales causas del desequilibrio
fiscal es la debilidad estructural del Estado, caracterizado por ser ineficaz,
corrupto y precario, incapaz de asumir y resolver los problemas por los que
atraviesa el país. El Estado colombiano es incapaz de tomar decisiones propias;
sus políticas son de corto plazo, influidas por organismos multilaterales o, en
su defecto, por grupos de insurgencia. Sumado a esta debilidad, el Estado se
encuentra la falta de coordinación entre las políticas que ejecuta el Banco de
la República y las que ejecuta el Gobierno; cada cual persigue unos objetivos
específicos, y eso es admisible, pues debe existir cierta autonomía e
independencia; lo que no es admisible es la falta de concordancia que predomina
por parte de ambos para resolver de la mejor forma estos objetivos.
5.2
CONSECUENCIAS DEL DÉFICIT
5.2.1
Aumento de las cargas tributarias: Cuando este fenómeno se
presenta la primera medida que toma el gobierno es la de elevar los impuestos,
lo que a su vez crea una disminución en los ingresos disponibles tanto
industrial como personal, se disminuye la capacidad de inversión del sector
privado, originando un incremento en las tasas de desempleo del país. De igual
manera, actualmente el gobierno ha reformado positivamente el recaudo
tributario por medio de los controles a la evasión y a la elusión efectuados
por la DIAN.
5.2.2
Disminución de las tasas de crecimiento: Como se señaló en el
punto anterior, la inversión del sector privado se ve afectada, generando
desempleo, disminución de la demanda y el consumo, y estancamiento en el
crecimiento económico. La reducción en la inversión privada trae conlleva
graves resultados para el país como una disminución en el ritmo de crecimiento,
que a su vez no permite disminuir los niveles de desempleo. Para que la economía
presente un ritmo de crecimiento más favorable, se hace necesario incentivar la
inversión privada y crear una estrategia exportadora competitiva. Existen
otros efectos de la reducción de la inversión privada, tales como: altas tasas
de interés, contracción del gasto público, disminución de la inversión privada
y pública, y desigualdad distributiva del ingreso.
5.2.3
Déficit en la cuenta corriente: El déficit fiscal y en la cuenta
corriente de la balanza de pagos son considerados en la teoría macroeconómica
como déficit gemelos, por la gran relación e incidencia que existe entre ellos.
La principal vía por la cual se produce esta relación es la reevaluación de la
tasa de cambio como respuesta a un mayor déficit fiscal, afectando también las
áreas productivas. Éstas, a su vez, generan efectos adicionales como incremento
en los niveles de endeudamiento, alza en la tasa de interés, disminución de los
niveles de inversión pública y privada, desempleo y recesión.
5.2.4
Inestabilidad en los Precios: Se asocian prolongados déficit
fiscales con altas tasas de inflación. Esto se debe a los incentivos que tienen
los gobiernos para financiar sus déficit con emisión primaria. Sin embargo esta
relación no es directa y deja de lado factores importantes como la disponibilidad
que tienen los gobiernos para financiarse por otros medios diferentes a la
emisión como pueden ser el crédito y el alza de impuestos variables y va aún
mas allá cuando se piensa que existen otras variables que afectan a los precios
además de la cantidad de dinero en la economía como puede ser la tasa de cambio
real, las prácticas de indexación de salarios, contratos, etc., y las
expectativas de los agentes.14
5.2.5
Balanza de Pagos: Usualmente se cree que los desbalances fiscales dan origen a
déficits en las balanzas comerciales de los países. Los canales de transmisión
no son muy claros; algunos autores señalan que el aumento en los tipos de
interés provocadas por la expansión del gasto ocasiona el ingreso de capitales
y hacen que el tipo de cambio se aprecie lo que produce un deterioro en la
balanza comercial. Otros autores advierten que los pagos hechos por concepto de
intereses y amortizaciones perjudican la cuenta de capital y producen un
desbalance en la balanza de pagos. Aún no es claro si es realmente fundado el
miedo a las consecuencias del déficit. A pesar de los hechos ocurridos a partir
de 1998, Colombia parece no haber pasado por la “tragedia fiscal”, similar a la
argentina, que han anunciado los economistas. Pero el escarmiento más alto socialmente
es que ellas pudieran llegar a darse. Ya se conocen las consecuencias sociales
y económicas como la caída del producto y del desempleo, que fueron parte del
ajuste fiscal.
· LA POLÍTICA ECONÓMICA DE URIBE
5.2.1 Las
propuestas al inicio de los períodos de Gobierno: Al iniciar el
primer período presidencial de Uribe y durante su discurso de posesión,
afirmó que el ajuste fiscal para enderezar las finanzas públicas es ineludible,
en procura de un mayor crecimiento de la economía y el empleo. De igual manera,
estimó que el crecimiento es el mejor ajuste fiscal y la única fuente
perdurable de ingresos del Estado. Anticipó que los empresarios que con
llevarían sobre sus hombros nuevas responsabilidades tributarias. "Los
países desarrollados en coyunturas difíciles no discuten los estímulos, con
agilidad los diseñan y ponen en marcha. Pero la dignidad de los pueblos pobres
hace imperativo que sus resultados sociales sean equitativos. De lo contrario,
su sostenibilidad política traería inmensos costos para la democracia y la
convivencia". Las estadísticas mostradas por el Presidente en ese entonces
incluían la miseria en la que se encontraban nueve millones de colombianos. El
57% se ubicaba en la línea de pobreza. Además del 16% de desempleo hay 6,5 millones
de subempleados. El déficit total superaba el tres por ciento del PIB. La
capacidad de pago de la deuda pública estaba saturada. Más tarde, como parte de
su campaña de reelección, mostró cifras para el manejo de fiscal estatal: Entre
el 2002 y el 2006 se consolidó una política de disciplina y de responsabilidad
fiscal de los entes territoriales con la expedición y salvaguardia de un marco
legal exigente (ley 819 de 2003, leyes 617 de 2000, 550 de 1999 y 358 de 1997),
cuyos resultados se presentaron bajo las siguientes cifras:
· Aumento
del superávit fiscal subnacional de $813.806 millones en 2002 (0.4% del PIB) a
$2.8 billones en 2004 (1.1% del PIB), y se proyecta en $2.1 billones al cierre
de 2005 (0.8% del PIB)
· El
saldo de la deuda territorial pasó de $18.2 billones en 2002 (8.93% del PIB) a
$15.7 billones en junio de 2005 (5.4% del PIB). El pago de intereses disminuyó
de 0.3% en 2002 a 0.24% en 2004 y se proyecta que llegue a 0.2% en 2005
· Con el
apoyo de la Nación se reestructuraron créditos por $1.8 billones
· Gracias
al mejoramiento de la economía por la política de seguridad democrática, y a la
nueva sobretasa a la gasolina, la cesión del IVA de licores importados a los
departamentos, el cobro por grado alcoholimétrico a los aperitivos, se
fortalecieron los ingresos tributarios de las Gobernaciones y las Alcaldías,
los cuales aumentaron de $5.9 billones en 2002 (2.9% del PIB) a $7.9 billones
en 2004 (3.1% del PIB) y se proyectan en $8.5 billones para el 2005.
· 18
departamentos y 92 municipios en el programa de saneamiento fiscal y financiero
(leyes 617 y 550)
De igual manera, en su nuevo período
buscaría garantizar la transparencia y la eficiencia de la inversión de los
recursos del sistema General de Participaciones a través de la rendición de
cuentas ante la ciudadanía.
5.2.2 La
política fiscal del gobierno de Uribe: Los detractores: De acuerdo al análisis
realizado por Ricardo Sánchez Ángel, Profesor de la Universidad
Nacional de Colombia de la Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales,
el contexto en que opera el Estado Colombiano dirigido por el gobierno
Uribe es “muy cercano a la barbarie en materia de violencia y guerras de
distinto orden. Un apartheid social se está paulatinamente consolidando sobre
el trasfondo de la ruina agraria y de la miseria social. La deuda externa crece
a pasos agigantados colocando el Producto Interno y el Presupuesto a su
servicio, junto con el gasto en seguridad y el fortalecimiento de la Fuerza
Pública. Las multinacionales, la banca internacional al igual que los grandes
conglomerados mantienen su posición de privilegio en ganancias y fortunas. De
la misma manera ocurre con los grandes neolatifundistas que han consolidado su
contrarreforma agraria” De acuerdo a su opinión, la política económica, social
y laboral del gobierno va en contravía de los intereses populares. Se ha
fragmentado la unidad de empresa, facilitando la presencia especulativa de los
capitales privados nacionales y extranjeros en los negocios estatales, como lo
ocurrido con Telecom, el Instituto del Seguro Social y Ecopetrol y amenaza en
diferentes Empresas Públicas como las de Cali y otras en Bogotá. De acuerdo con
su opinión, el balance económico del gobierno Uribe se presenta con los
siguientes puntos:
· Aumento
de la Deuda Externa hasta llegar al 52% del PIB. El recaudo de 3 billones
quedan comprometidos en pago de intereses por el incremento de la deuda, efecto
de la devaluación.
· Intervencionismo
norteamericano, reforzado con el Plan Colombia en una doble dirección: como
guerra contra las drogas y contra la subversión guerrillera,
· Se
fortalece el libre comercio en el horizonte del ALCA y los dictados de la
Organización Mundial de Comercio OMC,
· Política
económica abiertamente antisocial, de hambre y abandono,
· Libertades
restringidas, se propician normas liberticidas de diverso orden constitucional
y legal. Con acciones como el Estatuto Antiterrorista, la propuesta de Reforma
a la Justicia, el desmonte de la Acción de Tutela y de las funciones de la
Corte Constitucional, además de una nueva reforma de los Códigos Penal y de
Procedimiento Penal.
· La
reforma del Estado se orienta a una desnacionalización, debilitamiento de lo
público, masacre laboral, desconocimiento de sindicatos, convenciones laborales
y creación de entes hacia la privatización,
· El
gasto del gobierno central aumentó en un 32% así como aumentó el déficit
fiscal, producto del crecimiento, no sólo del gasto militar.
· Las
cifras del financiamiento provienen de “otros recursos de capital” y del
“manejo del portafolio de la Tesorería”, los cuales en conjunto equivaldrían a
4,5 billones de pesos, que es algo así como el 35 por ciento del impuesto de
renta.
· La
reactivación, es fluctuante, enfrentándose a alzas tributarias, reducción
salarial y despidos. Además, congelación y caída de la demanda: Los alimentos
caen 7% y la vivienda social disminuye en un 50%. Por su parte las
exportaciones no tradicionales cayeron en un 10%.
En 2004, Cristina
de La Torre, investigadora y periodista en su ensayo “ Uribe,
Neopopulista”, realizado para la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, opina que el gobierno
de de Uribe es un desarrollo del modelo populista latinoamericano, que
adopta un modelo económico que concentra el ingreso cada día más. Mientras el
populismo amplía la participación del pueblo en la democracia, el neopopulismo
se acerca a la dictadura legal, o se reduce a una democracia delegataria: aquella
que desmonta las instituciones o las manipula y extrema la concentración del
poder. “El Estado comunitario de Uribe no es, pues, una derivación del
Estado social, sino una versión mistificada del modelo neoliberal de los años
noventa envuelto en retórica comunitarista (a medias genuina compasión
cristiana, a medias puño duro, a la manera de los regímenes paternalistas)”..
Según su opinión, a Uribe le resultaría difícil convencer a los
colombianos para asegurar su reelección. Porque cifras como el índice de
pobreza en el país superaba el 65% y el de indigencia se acercaba al 20.
Mientras tanto, las utilidades del sector financiero rondaban los $2,7
billones, cifra que representa más del 57% de aumento frente al 2003. Los
bancos extranjeros habían elevado sus ganancias por encima del 150%.
Finalmente, su pronóstico no se dio: Uribe fue reelegido por mayoría, en
la primera vuelta en mayo de 2006. Según Gabriel Misas A., profesor
titular de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, “resolver
el problema fiscal y enrutar la economía por un nuevo sendero de crecimiento
requiere cambios profundos en la política económica. En primer lugar, una
reprogramación de la deuda externa, de forma que su servicio sea menos oneroso
para el fisco, un pacto fiscal que permita modificar el cálculo de las
transferencias a los entes territoriales, y en tercer lugar, una acción
decidida del Gobierno y el Congreso para combatir la evasión y la elusión, y
sobre todo la eliminación de las exoneraciones que benefician las rentas de
capital. Tareas que la actual administración no está dispuesta a llevar a cabo
ante la férrea oposición que su solo enunciado suscita entre el bloque
hegemónico que sustenta político y socialmente el proyecto de Uribe”.
· La postura del gobierno acerca del comportamiento
del déficit durante 2007: Según el Ministerio de Hacienda, el 1 de marzo de 2007,
Colombia redujo a un 0,9% del Producto Bruto Interno, desde un 1,3 %, su meta
de déficit fiscal consolidado para el 2007, debido al mejor balance de las
finanzas del Gobierno Central. Además, se proyectó que en el 2007 se registrará
un superávit fiscal primario de un 0,7% del PBI frente al 0,1% del PBI en el
año pasado. Esta política se debe a que el mejoramiento de la situación fiscal ha
sido uno de los requisitos clave exigidos por las agencias calificadoras, para
devolver al país el grado de inversión de su deuda, perdido durante 1999, con
el cual el país puede tener acceso al mercado de capitales. El Ministerio de
Hacienda manifestó que se seguirán realizando operaciones de manejo de deuda,
para reducir tasas de interés y ampliar plazos, teniendo en cuenta el mayor
recaudo tributario y la mayor disponibilidad de caja. Colombia pasa por su
mayor ciclo expansivo en tres décadas, con un crecimiento económico proyectado
en casi un 7% para el 2006, con un mejoramiento de las cifras fundamentales en
los frentes externo, financiero e inflacionario. Esa expansión ha permitido que
el gobierno recaude impuestos a niveles muy por encima de sus metas, lo cual
alivia la presión de ir a buscar mayor endeudamiento en el mercado local e
internacional para financiar su gasto. De acuerdo a entidades como
Fedesarrollo, el país debe aprovechar esta situación de para prepararse ante un
eventual cambio de circunstancias. Si bien las circunstancias económicas
actuales son excelentes, se debe aprovechar para disminuir la deuda pública
prepararse de mejor forma para cuando el entorno macroeconómico sea
desfavorable. El viceministro de Hacienda, Juan Pablo Zarate, explicó que el
presupuesto para el 2008, cuya discusión comienza la próxima semana, está
ajustado a los esfuerzos que debe hacer el Gobierno y a las necesidades que
tiene el país. De igual manera, la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (Cepal) le apuesta a un crecimiento económico para Colombia del 6,8 por
ciento. La proyección se debe a las elevadas tasas de expansión de las
exportaciones del país y a los flujos de inversión extranjera que están
llegando a la nación, lo cual ha llevado a una “reducción de la incertidumbre”.
El secretario explicó que Colombia y Chile fueron casos atípicos en la década
de los noventa debido a que eran “países exitosos aún en medio de la crisis”.
Agregó que después de mediados de dicha década, la violencia comenzó a causar
estragos en la economía, lo cual se puede corroborar con la fuerte caída de la
inversión y el aumento de la migración.
5.3
OPINIÓN DEL COMPORTAMIENTO DEL DÉFICIT FISCAL. El
análisis que se ha realizado del comportamiento económico durante el gobierno
de Uribe muchas veces se nos muestra parcializado, dependiendo si quien
lo presente es partidario de su gobierno o pertenece a la oposición. Al recibir
información acerca de variables tales como déficit, superávit, crecimiento
económico, tasa de cambio, muchas veces se conoce su definición pero cómo puede
llegar a afectar el desempeño económico del ciudadano del común. Los ingresos
provenientes de los impuestos se han modificado a través de reformas
tributarias, ya que se han convertido en una circunstancia que fortalece al
crecimiento del gasto público. Con ellas se hace frente a la política de
disminución de déficit del momento, pero en realidad no se puede decir que hay
dado soluciones orgánicas al progresivo déficit del gobierno central. Por ejemplo,
durante este gobierno se han privatizado entidades públicas como Telecom y una
parte de Ecopetrol, pero esto no simboliza una entrada corriente para la nación
sino un ingreso momentáneo. De igual manera, los funcionarios conocen que no se
deben adquirir deudas para pagar intereses o gasto corriente, pero finalmente
se ven obligados a hacerlo, pues sus demandas de apoyo para disminuir el gasto
y cambiar sus estímulos no recibe suficiente soporte político. También es
importante considerar lo realmente importante no es el valor del déficit, sino
la forma como éste se financia. Igualmente, y como fue analizado anteriormente,
la constitución de 1991 trajo desequilibrios por lo que una forma de mejorar
varios puntos de presentaría en forma de reforma constitucional, estableciendo
además establecimiento un marco que apoye la restricción presupuestal
cuantitativa y que asegure la adecuada recaudación de impuestos, entre otros.,
que deben buscar el bien común y asegurar el correcto manejo del tesoro
público, teniendo en cuenta que éste pertenece a todos y cada uno de los
ciudadanos del país. Recogiendo las opiniones de expertos, luego de consultar
varias fuentes, se puede concluir que las siguientes serían opciones para que
el actual gobierno continúe con el crecimiento económico que se ha presentado
durante los períodos del presidente Uribe:
· Ajustar
el sistema presupuestal a las verdaderas necesidades del país, que aseguren la
sostenibilidad fiscal y social.
· Diseñar
e implementar de indicadores de gestión, que revelen los niveles de eficiencia,
para de esta manera hacer los debidos recortes o asignaciones de presupuestos.
· Revisar
permanente las metas y resultados de la política fiscal.
· Establecimiento
de sistemas de evaluación del desempeño de los funcionarios públicos
· Definir
claramente las responsabilidades de cada entidad pública en el gasto del
patrimonio público.
· Modificar
totalmente la política de operación de los fondos de cofinanciación,
garantizando la eficiencia en el uso de los recursos.
· Evaluar
el régimen de transferencias para hacerlo más efectivo, de manera que se pueda
otorgar autonomía total a las entidades territoriales en el uso de estos
recursos.
En cuanto a este último punto, es preciso
indicar que gran parte del déficit surge del compromiso político que le
desembolsa recursos a las regiones, mas no exigie compromisos y
responsabilidades de suplir el gasto del gobierno central. Se inhibe parte de
los impuestos a las importaciones, pero se remedia por un nuevo recaudo tributario
bastante mayor que eleva las tarifas de todos los impuestos y las
contribuciones a la seguridad social. De acuerdo a esto, en cierta medida es
cierta la afirmación del candidato Enrique Peñalosa que dice que los
contribuyentes urbanos subsidian el gasto de las regiones. Si se decidiera
aplicar una política monetaria y fiscal conjunta que persevere en el
cumplimiento de las metas, buscando el bien común, sería más factible para el
país solucionar los problemas económicos, sociales y políticos que enfrenta en
este momento. De acuerdo con Salomón Kalmanovitz, ex
codirector del Banco de la República, con el cual concuerdo luego de
desarrollar este tema. Dentro del gobierno siempre existe un pretexto para
poseer déficit fiscales que radica en colgarles el sobrenombre de
“estructurales”. Así, se afirma que el déficit fiscal no es tanto una decisión
de los gobiernos como un fenómeno estructural generado por un sistema fiscal
regresivo por serias fallas en la planeación y gestión del Estado. La
disminución de los aranceles y el alza de impuesto al valor agregado es lo
contraproducente. Infortunadamente existen las responsabilidades y ciertos
gobiernos son mucho más. Durante los puntos tratados anteriormente, se conoce
que variables como la inflación, la tasa de interés e incluso la tasa de cambio
han mostrado estabilidad a partir del establecimiento de la política económica
de Uribe . Es de reconocer que la baja en el déficit fiscal logrado para todo
el sector público es un logro importante, pero aún estamos viviendo las
consecuencias sociales que éste fenómeno ha traído. Sin duda, el prolongado
conflicto armado afecta el ejercicio económico, principalmente según expertos,
a través de la acumulación de capital, y en Colombia lo que se ha rezagado de
manera notoria ha sido la productividad multifactorial. Es necesario también
anotar que el conflicto armado es de vieja data y que de una u otra forma el
país ha ido acomodando su evolución económica al desarrollo de la lucha armada,
es claro que este toma matices diferentes con cada gobierno, y el de Uribe no
ha sido la excepción, dado que se han registrado aumentos en el gasto militar y
se han presentando hechos como el debilitamiento de los grupos
narco-guerrilleros y episodios de parapolítica, que afectan la imagen del gobierno,
y por lo tanto su credibilidad en todos los aspectos. El problema del
terrorismo, el desplazamiento, el narcotráfico, la deuda pública, el índice de
desempleo, la crisis del sector industrial y comercial, el desmejoramiento de
calidad de vida, demuestran que Colombia es hoy un país que precisa de una
transformación de su sistema político para lograr una óptima ingerencia del
Estado, que busque afianzar y ajustar la economía del país. El gobierno de
Uribe se ha acercado a la comunidad a través de sus concejos comunales,
ha hecho que el nivel de confianza en el país crezca a la par con las
inversiones extrajeras, pero no ha implementado todas las medidas necesarias
para que se asegure que los dineros recaudados a los contribuyentes aseguren el
correcto funcionamiento del estado, y sobre todo, el desarrollo sostenible
social, político y económico del país.
BIBLIOGRAFÍA
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PORTAFOLIO. Hechos que sacudieron al país.
Miércoles 11 de abril de 2007. Casa Editorial El Tiempo.
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WIESNER, Eduardo. El origen político del
Déficit Fiscal en Colombia: El contexto institucional 20 Años después.
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Miércoles 11 de abril de 2007. Casa Editorial El Tiempo.
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